我国档案开放立法的缺陷及其修改建议|我国互联网监管立法的缺陷有

　　档案向社会开放的程度是一个国家民主程度的反映。在建设和谐社会的进程中，国家及时有序地依法向社会开放档案，不仅有利于社会的进步，同时也有利于公民权利的保护，鼓励公民依照宪法的规定参与管理国家事务。但是，我国法律关于国家档案开放的规定以及实际开放的事实，远远不能适应社会对档案信息的需求，给信息公开和满足公民实现知情权带来不可逾越的障碍。
　　
　　一、档案开放立法条文的现状
　　
　　关于档案开放的规定，从1980年3月17日党中共、国务院批准，国家档案局发布的《关于开放历史档案的几点意见》开始，到1987年9月5日全国人民代表大会常务委员会通过《中华人民共和国档案法》(以下简称《档案法》)，形成了比较清晰的带有原则框架性的我国档案开放的法律规定。这些规定的主要内容集中在《档案法》第19条里。它的具体内容是：
　　“国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满30年向社会开放。经济、科学、技术、文化等类档案向社会开放的期限，可以少于30年，涉及国家安全或者重大利益以及其他到期不宜开放的档案向社会开放的期限，可以多于30年，具体期限由国家档案行政管理部门制定，报国务院批准施行。”
　　“档案馆应当定期公布开放档案目录，并为档案的利用创造条件，简化手续，提供方便。”
　　“中华人民共和国公民和组织持有合法证明，可以利用已经开放的档案。”
　　与以上的规定相适应，《中华人民共和国档案法实施办法》(以下简称《实施办法》)第20条做了具体规定：“各级国家档案馆保管的档案应当按照《档案法》的有关规定，分期分批地向社会开放，并同时公布开放档案的目录。档案开放的起始时间：
　　(一)中华人民共和国成立以前的档案(包括清代和清代以前的档案；民国时期的档案和革命历史档案)，自本办法实施之日起向社会开放；
　　(二)中华人民共和国成立以来形成的档案，自形成之日起满30年向社会开放；
　　(三)经济、科学、技术、文化等类档案，可以随时向社会开放。
　　前款所列档案中涉及国防、外交、公安、国家安全等国家重大利益的档案，以及其他虽自形成之日起已满30年但档案馆认为到期仍不宜开放的档案，经上一级档案行政管理机关批准，可以延期向社会开放。”
　　国家档案局1991年12月26日发布自1992年7月1日施行的《各级国家档案馆开放档案办法》第2条规定：“涉及国防、外交、公安、国家安全等国家重大利益的档案，可自形成之日起满50年开放。”
　　从以上的规定中可以看出，我国现行法律法规规定的档案开放的对象范围是：“国家档案馆保管的档案”，强调了“保管”这一行为；开放的一般期限是“自形成之日起满30年”，以满30年为基本期限；开放是原则，不开放的是例外。满30年开放是原则，满50年的是例外。
　　
　　二、档案开放立法的缺陷
　　
　　现有档案立法中关于档案开放的规定是明确的，但是基于20世纪80年代的立法背景，其缺陷也是明显的，主要表现在以下几个方面：
　　1．开放档案的范围定义不科学。《档案法》规定开放档案的范围或者对象是“国家档案馆保管的档案”，这一范围的限定仅仅指向了“已经在国家档案馆保管的那部分档案”，并没有从档案的所有权方面去做规定，不仅范围过窄，同时以“保管”作为划分是否列入开放档案范围的标准，显然是不科学的。
　　国家档案馆保管的档案，按照《档案馆通则》的规定，必须经过移交接收的法定收集过程。那些由于国家档案馆没有及时接收、移交单位怠于移交等等违法行为的原因使应当移交给相应国家档案馆而没有进入国家档案馆的档案永远不在开放之列，这从法律的规定上承认并且认可了上述违法行为的合法性。事实上，在为数不少的国家机关，由于档案流向制度设计的缺陷以及利益的驱动或者部门保护主义等原因，大量应当由国家档案馆收集进馆的国有档案长期未能进馆。比如“工商登记档案”、“房产登记档案”等等国家行政机关在实施行政审批活动中形成的档案。这些档案恰恰是社会和维护市场经济正常秩序所必需的。由于这些档案没有移交到国家档案馆而变成“国家档案馆保管的档案”，因而排在法定开放档案的范围之外，社会迫切需之而不可得。近几年来，全国各地纷纷顺应民意，建立了以开放“现行文件”为渠道的便民服务机制，与民相关的多数现行文件都得到了及时开放。因此，《档案法》规定国家开放档案的范围应当是国家档案全宗的全部，而不能仅仅是把已经保管在国家档案馆内的对象划定为法定开放的范围，其开放的范围限定在这样一个狭小的范围里是没有根据的。
　　同时，国家档案馆由于代管、征购、收购等法定原因保管的非国家所有的档案，不问其所有者的意向如何、是否同意，或者是否授权国家档案馆代为实施开放，那么，凡保管在国家档案馆的档案，满30年都可以开放吗?如此，非国有的档案所有者的私权利何谈保护?显然与《宪法》规定的公民权利相违背，也与《档案法》的立法宗旨相违背。同时也与《档案法》第22条第2款相矛盾：“集体所有的和个人所有的档案，档案的所有者有权公布，但必须遵守国家的有关规定，不得损害国家安全和利益，不得侵犯他人的合法权益。”公布的前提是开放。显然，集体和个人所有的档案的开放权法定由它的所有者享有，不能因为其保管地点的变化而发生开放权的转移，也不可能发生转移。但《档案法》第19条规定确定开放档案范围的原则是“档案馆保管的档案”，这样规定，就给保管这些非国有档案的国家档案馆赋予了对非国有档案的当然开放的权利，把保管权扩大到了开放权。这种由于对档案保管权而不必然派生的档案开放权，用法律的规定加于授予，不仅没有宪法依据同时也与我国民法关于财产所有权的规定相悖。
　　2．开放档案的期限标准不统一。《档案法》在规定开放档案的期限时采用的是时间标准，以形成满30年为标准界限。同时以档案的内容为辅助标准规定了少于30年和多于30年的例外条件。但《实施办法》则规定以中华人民共和国成立为标志来划分是否开放的界限，而且“中华人民共和国成立以前的档案，自本办法实施之日起向社会开放”(第20条)，“本办法实施的时间”成了这些档案是否开放的又一条件，并不与档案的所有者、保管者、产生的时间和已经经过的年限以及档案内容相关，这与《档案法》规定的开放标准――“满30年”就不一致了，出现了标准不一的矛盾。比如，如果“本办法”一旦废止，那国家开放档案的标准不缺少一个法定的条件而不能为了吗?事实上，行政法规的立、改、废是正常的现象，如果“本办法”一旦因为“改”而改变了其“实施之日”，那开放档案不就又产生了一个新的时间标准吗?如果“本办法”因为“废”而消失了其“实施之日”，那开放档案的时间不就无法可依了吗?显然，目前规定开放档案的标准有“满30年”、“档案内容”、“中华人民共和国成 立”、“本办法实施之日”的多个标准，只会给实践带来混乱与不便。
　　3．开放档案对象的分类不实际。《档案法》在规定满30年的档案开放例外情形时，列举了“经济、科学、技术、文化等类档案”(第19条)的分类以及类名的概念，把少于30年可以开放的档案划成了上述各个类别。但是，档案的形成不是按照这些类别的规定去完成的，档案的整理中也没有把实体分成这样的类别。在国家档案馆特别是国家综合档案馆里，其档案来自各个立档单位，其具体分类的实际状况与“经济、科学、技术、文化等类”的区分是不一致的。可以说，在国家档案馆里，除了极少数国家专业档案馆外，其他国家档案馆保管的全部档案均没有按上述类名对馆藏档案做出相应的划分，这样造成利用者依法利用未满30年的“经济、科学、技术、文化等类档案”而不能实现，产生利用者与法定提供者(国家档案馆)之间的尖锐矛盾(国内已有案例报道，参见(档案与建设)2003年第1期)，导致利用者的合法权益受损。
　　4．开放档案的义务主体不明确。《档案法》规定“国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满30年向社会开放”(第19条)。该条内容里没有明确规定开放国家档案的主体是谁。那么在该条的第2款里规定“档案馆应当定期公布开放档案的目录”，与第19条的规定比较，把公布开放档案目录的主体扩大到了所有的“档案馆”，无论是国有还是私有，只是“档案馆”即可。而《实施办法》则规定“各级国家档案馆保管的档案应当按照《档案法》的有关规定，分期分批地向社会开放”(第20条)。这里明确的我国开放“国家档案馆保管的档案”的主体是“各级国家档案馆”。到底负有开放档案义务的主体是谁?上述这些规定表述不一，导致其开放档案的权利和义务主体不明确，给现实的档案开放带来认识上、政策上和操作上的不便，影响了档案的开放。
　　
　　三、档案开放的立法建议
　　
　　国家档案的有效开放，是关系国家民主政治生活的大事，关乎公民权利以及公民参与管理国家事务权利的实现，因此关于国家档案开放的立法，应当从维护国家政治稳定，保障公民民主权利，发挥档案信息资源共享和降低社会运行成本等的角度，强化执政为民的理念，破除原有的长期计划经济体制对档案工作的束缚和消极影响，对档案开放的权利和义务主体、开放的范围对象、开放的具体原则以及例外的情形做出明确、具体、可操作性的规定，促进档案开放，规范档案开放，从而使档案开放依法、有序、活跃地进行。
　　1．明确实施开放档案行为主体是国家档案馆和负责保管有国有档案的国家机关、团体、组织和国有事业单位。这就是凡管理有国有档案的主体都是开放国有档案的主体，即行使了管理与控制国有档案权利的主体都负有依法开放自身管理的国有档案的义务。这样规定，不仅体现了权利与义务的一致性。同时也解决了因为种种原因没有进入国家档案馆保管范围的国有档案按期不能开放的弊端，使利用者能够依法及时实现利用国家开放档案的权利，把《档案法》规定的公民对档案的利用权顺利地变为现实。
　　公民、非国有企业单位、社会团体、民营档案馆等合法拥有非国有档案的主体，法律应当规定他们也是开放自己所有的档案的主体，即有权向社会或者一定范围开放自己所属的档案一部分或者全部。但法律不规定这类主体一定负有开放档案的义务。他们开放档案的义务集中在：实施开放档案的行为和全过程中不得损害国家的、集体的和他人的合法权益。
　　2．明确应当开放的档案范围是国有档案和资料。凡国家所有的档案都属于开放的范围。同时保管在国家档案馆或者国有机构中的资料也应在开放的范围。这些资料包括两部分：一是与档案相联系的但不是档案的材料即档案学意义上的资料(参见邓绍兴、陈智为著1986年版、档案出版社《新编档案管理学》第113页，以及《档案馆通则》第9条)；二是本身是国有档案，但行政规章等规范性文件把它规定为“资料”的那些资料。如把地质档案称为“地质资料”；劳动和社会保障部把对认定职工工伤活动中形成的档案称为“资料”(2004年1月1日施行的劳动和社会保障部令第17号《工伤认定办法》第18条：“工伤认定结束后，劳动保障行政部门应当将工伤认定的有关资料至少保存20年。”)的等“资料”。公民和非国有开放档案的主体其档案开放权属于私权利的范围，其开放档案的范围由其自己决定。
　　3．明确开放档案的时间标准为“文件材料自形成之日起满30年”。以满30年作为开放档案的时间原则标准，这样不仅开放主体行使自身权利和承担自身义务时明了无误，而且广大的利用者也易于理解和掌握。不因开放档案的时间标准复杂化影响社会的认同，同时避免利用者与提供者由于对时间标准的不同理解在开放对象上产生分歧与矛盾。
　　4．明确开放档案的各种例外情形。一是：满30年的档案的开放是原则，但也应当规定其灵活性的条款。在应当按期开放的档案范围里，涉及国家安全和重大利益和应当继续保密的档案则例外，不得开放。这些范围主要包括：国防、外交、公安、国家安全、科技、经济秘密等等。法律规定对于到期不能开放的档案的范围、对象，由主管机关依据一定的程序予以确定。例外情形的规定必须明确其严格认定的程序和具有操作性，否则规定不明，程序不清，操作不当，就会给国家造成不可挽回的损失。二是：凡国家行政机关的登记行为产生的档案，其公示的内容部分应当随时无条件地向公众开放，不受“满30年”和保存地点(是否移交到国家档案馆)的限制。
　　通过对我国开放档案的主体、范围、时间标准以及法定例外情形的明确规定，相互衔接，相互配套，才能形成科学的规范开放档案的规则体系，从而开放档案法定依据充分、主体的权利与义务明确、开放档案的范围清楚、例外原则清晰，有利于档案依法、有效、有利地向社会和公众开放。
　　(作者单位：湖北宜昌市档案局443000)

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