我国金融体制改革的基本取向是什么 回顾我国金融体制改革的历程

　　1959年我从苏联留学回国后，被分配到中国人民银行工作，从此和金融结下了不解之缘。1979年，我担任中国农业银行常务副行长，负责组建了农业银行。1980年，我任中国人民银行副行长，主管金融体制改革；1990年至1992年，我担任国家经济体制改革委员会副主任，继续研究和推进金融体制改革。作为我国金融体制改革的见证人、亲历者，我对我国金融体制改革的情况作一简要回顾。
　　
　　邓小平为金融改革指明方向
　　
　　“文化大革命”时期，在极左思潮的冲击下，我国在新中国成立初期确立的银行基本制度和基本原则被破坏。当时中央文革小组负责人陈伯达提出要取消货币，“革命”群众提出要取消利息，认为收取利息是剥削行为。中国人民银行总行被迫想出一个过渡办法，设立了有息和无息两个柜台，由存款人自选。后来在周恩来总理的干预下，纠正了这个做法。但由于极左思潮的影响，“文化大革命”期间，银行的各种规章制度还是受到了破坏，甚至人民银行与财政部门合并到了一起。我当时作为中国人民银行的代表，同财政部商谈过合并办法，只保留了一个银行业务组，其他司局合并到财政部有关司局，各省市也照此办理。
　　粉碎“四人帮”后，根据形势的变化，1977 年12 月，国务院召开全国银行工作会议，决定银行恢复独立的组织系统，整顿银行秩序和建立必要的规章制度，强调发挥银行的作用。当时我在中国人民银行办公厅工作，参与起草了这次会议的文件，其主要内容是宣布财政和银行分家，恢复银行的独立体制。
　　
　　1978年，党的十一届三中全会确立了改革开放的方针，从农村到城市，各项改革工作都在积极推进。在此背景下，计划经济时代形成的银行体制已经不能适应改革的要求，社会各界对发挥银行作用、推动银行改革的呼声越来越高。在计划经济条件下，银行起不了多大作用，它只是一个会计、出纳、金库。但是银行怎么改革，并不很清楚。
　　就在想改革又不知怎么改而感到困惑的时候，传来了邓小平关于“必须把银行真正办成银行”的讲话。他在1979年10月4日召开的省、市、自治区党委第一书记座谈会上明确指出，银行应该抓经济，现在仅仅是算账、当会计，没有真正起到银行的作用。要把银行当做发展经济、革新技术的杠杆，“必须把银行真正办成银行”。邓小平的这个讲话，为我国银行体制改革指明了方向。当时关于这次讲话还没有文件。我们在机要室查了这次会议的简报，从简报上看到了邓小平讲话的内容。许多多年从事银行工作的同志对这个讲话的内涵非常敏感，特别激动，感到这个讲话抓住了要害。邓小平关于“必须把银行真正办成银行”的指示传达后，我们这些从事金融体制改革的工作者，感到心明眼亮，知道劲儿该往哪里使了。
　　按照邓小平的指示精神，为把银行建成真正的银行，从1979年开始，中国人民银行开始研究如何搞好银行改革问题，第一步就是注重存款和扩大贷款业务范围。因为改革开放促进了经济发展，分散在社会上的资金越来越多，人民群众手中的余钱也逐渐多了起来，通过银行集中闲散资金搞建设，发挥银行作用就成了一个紧迫的问题。银行扩大了贷款范围，突破了只限于流动资金贷款的限制，开始发放技术改造贷款和固定资产投资贷款。这项改革，现在回过头来看动作并不大，但在当时却遇到了传统观念的阻力，引起了全国范围关于银行作用的大讨论，也就是“大财政、小银行”与“大银行、小财政”的争论。
　　过去我们实行财政统收统支制度，企业的纯收入全部上缴，需要扩大固定资金和定额流动资金全部由财政拨款。在这种情况下，企业在银行的存款很少，银行除个别情况外，一般不能发放基本建设贷款。银行只是充当会计和出纳的角色，只是货币发行公司，不是真正的银行。
　　农村实行改革以后，以公社、大队集体经营转化为以农户为主体经营，农村资金包括生产运营资金都转到个人手里，因此，农村储蓄存款增加了。城市里，企业推进改革首先是扩大经营自主权，留给企业自己的钱多了，但分散了，财政能集中的钱少了，财政遇到了困难，社会资金只能通过银行来聚集。新中国成立以来，财政收入占国民收入的比重平均都在30％以上，改革开放以后逐年下降。国民收入中通过财政不能集中的初次分配部分，在使用前基本存在银行里。这就是说，银行局限于会计出纳的地位已经不适应改革的需要，应发挥其融通资金和调节经济的作用。关于银行作用问题按传统的观点对待就不适应了。在这种情况下，财政体制和传统的财政思想受到猛烈的冲击。反对者认为，银行扩大贷款范围的资金来源是储蓄存款，这是“笼中虎”，放出来用做固定资产贷款是有危险的。
　　从领导层来说，当时国务院也认为银行非改革不可。1980年6月和8月，国务院连续召开会议讨论金融改革问题，由中国人民银行汇报改革工作。当时国务院领导同志对银行问题发表了很多重要意见，认为“经济体制改革以后，一是钱多了，二是分散了，所以要通过金融机构来调节”。强调根本问题是银行要迅速改革，并提出要研究两个问题：一是财政和银行的关系问题；二是适应经济体制改革发展的新情况，研究如何搞活的问题。当时主持经济工作的国务院副总理姚依林也提出，银行要搞活，在财政有困难的时候要把银行搞活，有利于克服财政困难。他提出要给银行自主权，给更多的活动领域，要银行承担更多担子，要银行到社会上吸收资金。一些基建性质、周期不长、有利润的项目，财政拨款可减少，转到银行贷款没有什么危险。
　　这次关于银行性质的争论，实际上讨论的是如何处理财政和银行的关系问题，涉及到如何进行金融体制改革和财政体制改革问题。在这次争论中，理论界和专家们的意见是比较客观的。1980年12月，我在上海金融学会作了题为《发展商品经济与银行改革》的学术报告，从市场的角度讲了金融改革的主要思路，并第一次提出银行也要竞争的问题。
　　这次争论之后，银行贷款范围扩大了，如建立了技术改造贷款、固定资产投资贷款制度。后来企业流动资金全部改由银行贷款，取消了财政拨款。这次争论对改变当时的传统体制、发挥银行作用起了重要作用，为我国金融体制改革打下良好基础。
　　为了更好地发挥银行作用，当时我们也对银行体系进行了一些改革，重点是分设专业银行，实现金融机构多元化。
　　党的十一届三中全会明确提出，全党的工作重心转向经济建设，而且确定了以农业为基础的方针。当时中央主管农业的有关部门负责同志借鉴国际经验，要求恢复设立中国农业银行，以利于更好地支援农业。但是，当时在金融界担心农业银行成立以后又被撤销。新中国成立以后，农业银行的命运经历了“三起三落”，当我们强调农业发展时，就设立农业银行，但由于农村商品经济不发达，业务量不大，农业银行与当时的人民银行机构重复，遇到精简机构时就撤并了。当时国务院领导同志要中国人民银行写报告，提出恢复农业银行的方案。我负责起草文件，多次召集会议，征集意见。主管农村金融改革工作的同志担心重蹈过去的覆辙，来个“四起四落”。最后大家分析，这次是在农村改革中提出恢复农业银行，以发展农村商品经济为基础，与历史情况有很大不同。所以大家统一了认识，提出了方案。国务院于1979年2月23日正式恢复中国农业银行。当时任命中国人民银行副行长方皋担任行长，我受命担任常务副行长，具体负责组建农业银行。为了加快组建工作，我们就在西交民巷原人民银行的一栋旧楼里开始办公，从仓库里把原来的中国农业银行的牌子拿出来挂上。后来的实践证明，农村改革了，商品化程度高了，市场发展了，农业银行不但没有“落”下去，反而“起”得快，迅速得到壮大。
　　中国农业银行分设后，原归并到中国人民银行内部作为一个部门的中国银行于1979年3月单独分设；1979年8月，国务院决定分设中国人民建设银行；1979年10月，国务院批准成立中国国际信托投资公司，在这家公司的带动下，各地都要求并相继成立了这种机制灵活、能够支持地方经济发展的金融机构。与此同时，城市信用社也在各地蓬勃发展起来。
　　
　　建立中央银行制度
　　
　　专业银行和其他金融机构的建立，初步改变了中国人民银行一家垄断的格局，出现了新的生机。但这种格局也引发了一些混乱局面，迫切要求成立一家管理专业银行和全国金融秩序的中央银行。
　　当时出现的新问题是：金融机构开始多元化，竞争局面逐步形成，但没有建立中央银行制度。当时的中国人民银行担负着中央银行和商业银行的双重职能。在农业银行、中国银行、建设银行分设以后，人民银行还承担着城市工商信贷业务和城镇储蓄业务。人们形象地说，人民银行既当裁判员，又是运动员，不能处于超脱地位。各专业银行在利益驱动下，自我约束机制又不强，出现了抢占地盘、争放贷款的现象，导致信贷失控。当时的人民银行，一方面被自己办理的工商信贷业务牵制了领导精力，一方面手中也没有必要的经济手段和行政手段管理专业银行和金融秩序。这种情况无形中降低了人民银行作为中央银行的宏观调控地位。研究中央银行制度已成为客观必然的发展趋势，也是各方面的强烈呼声。但是，由于我国长期实行单一的计划经济体制，要建立中央银行制度，必须突破理论禁区和传统观念，也势必展开一场大讨论。从1981年下半年开始，我国理论界和实际部门对要不要建立中央银行制度、建立什么样的中央银行，展开了热烈讨论。
　　1982年初，根据国务院的指示，中国人民银行组织了“银行机构改革小组”，我是召集人和主持者，集中各方面的意见，并组织各专业银行深入讨论。各方面围绕着要不要和如何建立中央银行的问题，形成了三种主要意见：
　　第一种意见主张建立独立的中央银行制度，认为应该建立各种专业银行，并把工商信贷业务和储蓄业务从人民银行分出去，使人民银行成为单一、纯粹的中央银行。当时的银行机构有人民银行、中国银行、建设银行、农业银行，还有保险公司、信托公司和各种投资公司，但没有一个专门机构来管理和协调全国的金融活动。金融领域存在着步调不一致、政策不统一、相互抵消力量的问题，亟需有一个统一管理全国各种金融机构、协调全国金融活动的机构。而当时人民银行又起不到这样的作用，因为各专业银行认为人民银行的工作重心是在工商信贷方面。不是单一的中央银行，说话不公道，也就树不起权威。只有成立单一的中央银行，才能从组织上获得保障，才能解决统一管理和协调金融活动的问题。从货币发行和资金必须集中统一管理的角度看，也必须成立一个超脱于一般信贷业务的中央银行。
　　
　　第二种意见认为应维持现状，由人民银行发挥中央银行的作用。有的同志说，农业银行从人民银行分家，除了机构加倍、领导干部加倍、汽车加倍、人员加倍、开支增加以外，几乎对国民经济没有带来什么好处，因此工商信贷和储蓄业务千万别再分出去，分家的苦头吃够了。这种意见认为国务院已经发文肯定了人民银行的中央银行地位，按此办理就是了，没有必要单独设立。最重要的是，这种意见提出，工商信贷和储蓄存款是我国银行调节货币流通的重要手段，发达的市场经济国家的三大政策，即存款准备金率、公开市场操作、再贴现率政策，在我国短期办不到，在这种情况下人民银行不应把手中调节货币流通的职能分出去，把自己架空。
　　第三种意见是从根本上反对成立许多专业银行，主张恢复人民银行过去的体制。这种意见认为，当前提出成立中央银行的问题，是由于成立专业银行以后人民银行与专业银行之间出现了许多矛盾，很多重要问题无法解决造成的。
　　从上述讨论的情况可以看出，20世纪80年代初，由于刚刚推行改革开放政策，传统的计划经济思想体系、理论基础、习惯势力占主导地位，各种要素市场刚刚起步，人们对市场经济没有多少知识，更没有实践体会，所以对中央银行这个市场经济的产物不理解、不接受。尽管观点不同，但都带有浓厚的计划经济体制下行政管理的色彩。比如对分设专业银行的看法，并没有从建立商业银行的角度提出问题和研究问题，因为当时还没有确定建立商业银行的目标。
　　由于分歧较大，一时难以定案，当时只好采取了过渡性的临时协调矛盾的办法：国务院发文明确中国人民银行是我国的中央银行，是在国务院领导下统一管理全国金融的国家机关，各银行在相关业务领域接受人民银行总行领导，人民银行继续担负办理工商信贷业务和城镇储蓄业务的任务。
　　这个过渡性办法虽然使中国人民银行的中央银行职能有所加强，但原有矛盾并没有解决，而且有发展的趋势。时任国务院副总理的姚依林为此提出三条建议：一是人民银行要统一管起来；二是要发挥专业银行的作用；三是人民银行屁股不要坐歪了。
　　1983年以后，我国经济已经发生了重大变化。随着讨论的深入和形势的发展，许多同志终于认识到，人民银行要成为一个有权威的中央银行，就必须把工商信贷业务和储蓄业务从人民银行分出去，另成立工商银行。同时，人民银行和专业银行的关系要作明确规定。因此，成立中央银行的步伐加快了。
　　1983年上半年，姚依林、段云找中国人民银行的几位副行长分别谈话，设想另外成立一个中央银行，这预示着建立中央银行的讨论告一段落，进入具体设计和实施阶段。1983年8月，国务院成立中央银行筹备小组，由中国人民银行、财政部、国家经贸委和一部分专家组成，负责具体研究设计方案。
　　关于中央银行的名称，姚依林提出可否单独成立中华人民共和国中央银行，人民银行成为专业银行，承办工商信贷和储蓄存款业务。中国人民银行领导同志反复讨论，提出应由人民银行作为中央银行，另设工商银行为好。其理由一是人民币流通多年，改印困难；二是人民银行自1948年成立以来， 一直是唯一的国家银行，人人皆知，突然变成专业银行，不易被理解和接受。从我个人来说，我一直主张叫中央银行，名正言顺，并可以减少解释工作。当然，保留人民银行的名称，久而久之，人们了解了，也就不必多解释了。最后国务院领导同志接受了这个意见。1983年9月，国务院发布《关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》，正式宣布中央银行制度的确立。1984年1月中国工商银行正式成立，中国人民银行就专司中央银行的职能了。
　　最初讨论时，专业银行不愿意接受中央银行的领导。中国人民银行的意见是，专业银行作为企业要由中央银行领导，应建立中央银行领导下的各专业银行分工协作的银行体系。而且强调，中央银行的领导是实体的，不能是虚的，不能搞成“协商会议”。在20世纪80年代初，各种经济手段都不可能运用，如果再没有行政领导关系就执行不了中央银行的职能。这个思路符合逐步推进改革的要求，但实践中难以达到要求。直到1984年出现信贷失控以后，国务院才确定中国人民银行对各专业银行的领导关系。
　　中国人民银行单独执行中央银行职能以后，原来归中国银行执行的外汇管理职能也划归了人民银行。
　　当时讨论中央银行的职能时，都强调要保持中央银行执行货币政策的独立性，因此设立了由人民银行及有关部委和专业银行负责同志参加的有权威的理事会，对重大问题作出决策。但这种做法在实际中难以操作，理事会悬在中间，很难发挥作用。
　　确立中央银行制度，可以说是金融体制改革的革命性突破。由于缺乏经验和必要的外部环境，当时确立的中央银行制度还有许多方面需要在实践中逐步完善和充实。随着改革的深入和人们认识的提高，中央银行也在逐步向着市场经济体制的方向迈进。人民银行在执行货币政策中，越来越多地运用经济手段，逐步弱化行政手段的作用。1992年，成立了中国证券监督管理委员会；1998年和2003年，对保险业和银行业的监管职能也先后从人民银行分出去，分别建立了中国保险监督管理委员会和中国银行业监督管理委员会，人民银行专注于行使制定和执行货币政策等中央银行的职能。
　　
　　金融体制改革方案的形成
　　
　　
　　20世纪80年代初，在热烈讨论中，银行改革开始推进了：业务范围扩大了，活动方式增多了，金融机构也增加了。但对如何全面推进改革，尚没有整体方案。
　　1984年党的十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》，把经济体制改革从农村扩展到城市，明确提出要建立社会主义有计划的商品经济新体制。《决定》还提出：“在改革价格体系的同时，还要进一步完善税收体制，改革财政体制和金融体制”。关于金融改革，只讲了这么一句话，很不清楚。我为此问过当时的国务院领导同志，他解释说，目前还看不准。财政像透明的茶杯，收支是透明的，一目了然；银行资金运用是不透明的，搞不好要出大事，像美国1929年至1933年经济危机时期出现的“黑色星期五”。
　　在通过《决定》之后，国务院决定成立金融体制改革研究小组，由我任组长，请财政部的一位老副部长谢明同志和年轻学者周小川、楼继伟、宫著铭参加。根据领导指示，我还请了我的学生――当时在中国人民银行研究生部学习的吴晓灵、李弘等参加。我们做了调查，听取了各方面意见，包括外国专家的意见，形成了初步方案。其总体设想是建立灵活、高效、多样的金融体制。
　　在这个方案里，改革的主要构思都提出来了。1984年12月向国务院作了汇报，国务院领导同志认为改革思路可以，但实施暂时有困难。因为1984年底我国信贷出现失控，通货膨胀加剧，中央已决定1985年紧缩银根，调整经济，因而不能讨论这个金融改革方案。后来这个方案交人民银行分行长会议讨论，经多方面意见汇总，系统整理，于1985年1月又向国务院作了一次汇报。汇报之后，金融体制改革内容正式列入《中共中央关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议》，并在1985年10月召开的党的全国代表大会上通过。
　　 《中共中央关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议》对金融体制改革的指导思想和方向作了原则规定，在我们制定的关于“七五”期间金融体制改革的设想中，把这些原则又具体化为四个目标，就是说金融体制改革要建立和完善四个体系：（1）建立宏观控制有力、灵活自如、分层次的金融控制和调节体系。（2）建立以银行信用为主体，多种渠道、多种方式、多种信用工具聚集和融通资金的信用体系，逐步形成不同层次的金融中心和适合我国国情的金融市场。（3）建立以中央银行为领导，各类银行为主体，保险公司等多种金融机构并存和分工协作的社会主义金融体系。（4）建立金融机构现代管理体系。
　　当时在讨论金融体制改革方案时，人们就几个问题展开了争论。第一个争论的问题是金融体制改革的突破口是什么。一种意见认为银行企业化是突破口。如果银行本身吃“大锅饭”，其对经济的制约作用就不存在了，经济杠杆本身不灵，又怎么能发挥其作用。对此持不同意见的同志认为，如果孤立推进企业化很难行得通，因为这需要很多社会条件，而且银行是大银行，分支机构众多，企业化到哪一级还是一个问题。若等着银行企业化，则改革会失去机会，很难推进。还有一种意见，提出以建立金融市场为突破口。1984年5月在合肥召开的中国金融学会年会上，中国人民银行研究生部部分同学提交了一篇论文，提出以建立金融市场为金融体制改革的突破口。这在当时很敏感，也难以实行，因为银行间接融资占统治地位，市场没有形成，用金融市场来突破是很难做到的。
　　第二个争论的问题是银行之间业务交叉和竞争。我于1980年12月在上海作演讲时，第一次提到业务交叉和竞争问题，引起了很大争论。在1985年党的全国代表大会上提出的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议》讨论稿上，曾写上了业务交叉与合理竞争，由于一些到会的专业银行代表强烈反对，最后定稿时删去了“合理竞争”四个字。当时，我在会上找文件起草组说，允许业务交叉，必然出现竞争，回避不了。后来在1986年六届全国人大四次会议通过的《政府工作报告》中，又加上了“合理竞争”的表述。
　　第三个争论问题是关于银行体系。我们提出要建立以中央银行为领导、国家银行为主体、多种金融机构并存分工协作的社会主义金融体系。这里有两个问题：一是以中央银行为中心还是为领导？按照经济规律来说，中心是客观存在的，领导则不是改革方向。但作为过渡期，在没有必要的经济手段的情况下，没有中央银行做领导就很难处理问题。中央银行刚成立，专业银行也不服中央银行管理，常常是直接对国务院发表意见，所以不强调中央银行的领导不行。还有一个问题是关于以专业银行为主体发生过一场争论。各家专业银行都表示自己是国家银行，怕说成是专业银行容易降低自己的地位。我说，中央银行也是国家银行，容易混淆。最后还是妥协了，把以专业银行为主体改为以国家银行为主体，最后改为以各类银行为主体。
　　形成这个改革框架以后，从1986年起，中国人民银行会同国家经济体制改革委员会在一部分中等城市进行改革试验，先是在5个城市，后来扩大到14个。主要抓了两个方面：一是如何实行银行企业化经营，改变吃“大锅饭”的状况；二是推进金融市场。1986年金融市场发展很快，先搞拆借市场，最早是武汉的有形拆借市场；其次是二级市场，沈阳信托投资公司自发地搞起了窗口交易，然后是上海工商银行信托投资公司静安区证券业务部也搞了一个柜台交易。
　　1992年邓小平发表南方谈话后，我国的经济改革又掀起了高潮。特别是党的十四届三中全会通过的文件对改革的一系列政策措施重新作了肯定。从此，金融改革有了新的进展，如汇率并轨，承认商业银行并允许商业银行竞争，成立政策性银行，组织地方合作银行，等等。到1995年底，除中央银行外，建立了3家政策性银行，4家国有独资商业银行，20多家其他银行，394家信托投资公司，96家证券公司，城市信用合作社5200多家，农村信用合作社50800多家，保险公司10家。
　　
　　探索商业银行体制改革之路
　　
　　建立中央银行制度以后，商业银行体制改革成为金融体制改革的重点。
　　1979年以来，关于专业银行改革的讨论一直在进行，思想认识有个不断深化的过程。1992年之前，特别是1989年政治风波以后，一度出现思想反复，有一种思想认为市场化就是资产阶级自由化。有人在批判“全盘西化”的口号下否定银行商业化改革的方向，认为商业银行姓“资”，不姓“社”。在相当长的时间内，“商业银行”这个词不能说，只能讲“新型银行”、“综合性银行”。每次召开研讨会，只能称“新型银行研讨会”等，真正意义的商业银行始终得不到承认。1993年以后，“商业银行”这一提法才明确下来，允许多设商业银行，并且鼓励银行间的竞争，可以说这是一个很大的进步。
　　金融体制改革总体方案形成以后，我们曾计划集中力量改革国有专业银行，并于1986年在沈阳、大连等城市进行了以城市为中心的银行经营管理体制改革的试点，探索在小范围如何把银行搞活，试点结果是不成功的。原因是各家总行的要求与各地的做法有矛盾，难以协调，各家总行在经营上又受财政的制约，权力难以分散下放。所以后来决定采取“农村包围城市”的方法，组建新型的股份制商业银行，强化专业银行的竞争对手，以样板的力量来推动专业银行的改革。这既有利于统一思想，又有利于摸索经验。
　　按照这个思路，从1987年到1996年，我国先后建立了交通银行、中信实业银行、招商银行等11家新型商业银行。后来的实践证明，这些新建的商业银行机制灵活，效益良好。这些银行成为原来国有专业银行的竞争对手，为后来推动国有商业银行改革起到很好的示范和带动作用。
　　1984年以后，我们一直在研究如何建立政策性银行，实行政策性业务与商业性业务分离。因为要使国有专业银行真正转化为商业银行，一个重要条件就是要把政策性业务分离出去。迟迟没有推进的主要原因是有两个难题：一是如何划分政策性业务，二是如何解决政策性银行的资金来源。直到1994年，国务院决定分别成立国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行，三家银行分别承担由国有专业银行分离出来的政策性业务，提供了不少经验，但也没有解决如何建立政策性银行问题。近年来，国有商业银行的改革不断向纵深推进，从建立现代企业制度到实行股份制改造并成功上市，取得了明显成效。这说明，经过多年的努力和探索，我国国有商业银行改革取得了重大进展，多年的改革愿望基本得到实现。
　　（责任编辑刘荣刚）

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